12月9日，由北京大学互联网金融研究中心主办的“P2P网贷合规经营与发展转型闭门研讨会”在朗润园举行。本文所刊内容是北京大学互联网金融研究中心特约高级研究员、中国工商银行原行长杨凯生先生在会上的演讲实录，文章已经作者审核并同意发表，转载请注明出处。文章仅代表作者个人观点，不代表IIF意见。

文/杨凯生（北京大学互联网金融研究中心特约高级研究员、中国工商银行原行长）

 

首先，我想和大家一起回顾一下与网络借贷监管相关的三个重要时间节点：

去年7月18日，央行等十部委联合下发了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，这是监管部门第一次以官方形式界定了互联网金融的含义，并提出了如何促进互联网金融健康发展。

 

今年4月12日，国务院办公厅下发了《关于印发互联网金融风险专项整治工作实施方案的通知》。我们对互联网金融的态度从“促进健康发展”发展到了“风险的专项整治”。

 

今年8月17日，银监会、工信部、公安部和网管办又联合制定了《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》，该办法在去年年底下发过征求意见草案，于今年8月17日才正式发布。

 

如果把这三个文件串起来看，我的感觉是有关部门对互联网金融，尤其是网络借贷的认识在逐步深化,相应的监管措施也越来越具体。其中，下发时间最近也最受关注的文件是《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），我今天就着重谈一谈我对《暂行办法》的一些理解，主要包括政策亮点，实施成效，以及未了任务这三个方面。

 

一、《暂行办法》的五大亮点

第一,明确了部门间的监管分工。在《关于促进互联网金融业务健康发展的指导意见》中，当时明确监管分工还只是原则性要求，比如“网贷业务由银监会负责监管”。在去年12月份，《暂行办法》的征求意见草案中，提到的还只是“地方金融办在银监会的指导下做好相关的工作”。所以当时监管分工并不清晰，一个重要的问题就是按区域设置的地方金融办如何管理跨区域的互联网金融平台？但这次《暂行办法》就给出了更加细致的安排。比如明确了银监会的任务主要是制定制度，实施行为监管，以及协调跨地区、跨部门的合作。省政府和地方金融办主要负责机构监管，比如备案登记在地方金融服务部门完成，风险处置由地方牵头等。工业信息部负责监管电信业务，《暂行办法》规定网络借贷的信息平台在向金融监管部门进行备案登记之后，必须向电信业务的管理部门申请相应的电信业务的经营许可，否则不允许经营信息中介业务。公安部负责打击违法犯罪，网信办负责监管网络信息。总的来讲，《暂行办法》在这方面比之前的相关要求更加明确了，这是一个政策亮点。

 

第二，明确了网络借贷的业务规则和业务范围。过去的有关文件在这两个方面都不够明确，比如要求P2P平台保持中介性质，主要为借贷双方提供信息服务。当时就有人提出了疑问：如果主要是提供信息中介服务，那么还可以提供哪些次要的服务呢？相比之下，《暂行办法》现在规定得就更加具体了，其第九条明确规定了平台应该履行的十条义务，第十条明确规定了平台不得从事的十三事项。其中，十项义务对平台的要求是非常高的。比如反洗钱、反恐怖融资的义务，银行部门在这些年来已经体会到这项义务的责任重大。我们有一个很强大的系统专门负责反洗钱、反恐怖融资，系统一收到联合国有关恐怖组织和人员的名单，就会层层布置下去，在业务上要采取相应的控制措施，所以在这方面的要求很高。P2P平台能不能承担起这个责任和义务，以及如何承担这个责任和义务，可能是值得我们进一步研究的。另外，其第十条规定的13条不得从事的事项也很值得大家重视。比如不得变相自融，不得在公共场所推介平台及有关业务，不得为股票投资和期货合约提供资金服务等。有些网络借贷机构过去或多或少是从事了这些业务的。

 

第三，明确了“小额分散”的定量标准。过去的规定总在强调网络借贷要坚持小额分散的原则，但多少算小额？什么叫分散？这次《暂行办法》则给出了定量标准：同一个自然人在一个平台内借款不能超过20万，在多个平台借款总额不能超过100万。虽然关于这些限制存在一些质疑，比如20万和100万是如何得来的？为什么不是15万或30万等等，但是我觉得这些规定有利于在日益多元化的金融组织架构当中，为不同金融机构划定不同的市场定位。只有大小机构的定位明确，才有利于真正分散风险，才有利于保证金融市场健康平稳地运行。当然，在全国性网络信息中介平台的数据库真正建立起来之前，这项规定如何真正落实还是需要认真研究的。

 

第四，明确了借款人的责任。办法第12条规定了借款人应该履行的六项义务和五条不得从事的事项。我之所以认为约束借款人的行为也是一处亮点，是因为长期以来我们较多关注的是平台自身的问题，比如平台自融、平台跑路和违规担保等等，但实际上借款人的不良行为往往是许多网络借贷风险的源头。

 

第五，明确了中国互联网金融协会的一系列职责，重点是从事行业自律管理。《暂行办法》的第43条专门提到中国互联网金融协会要成立网络借贷专业委员会，这说明了监管部门特别重视网络借贷业务。当然互联网金融协会本身还存在一些问题，比如到现在为止加入中国互联网金融协会的网络借贷信息中介服务机构只有47家，只占全国机构总数的2%到3%。在北上广等互联网金融业务发展得比较早、比较快的地方，之前就成立了地方性互联网金融协会，所以有近12%到13%的机构已经参加了各地方互联网金融协会。那么这些地方的协会和中国互联网金融协会是什么关系？让地方解散还是成为中国互联网金融协会的会员？另外，我觉得互联网金融协会如何维护会员的合法权益，对会员的处罚权如何行使似乎都还不尽明确，具体的程序还不够清楚。

 

二、《暂行办法》的三大成效

首先向大家交代一下我们研究《暂行办法》实施成效时所用的数据背景。我们对数据进行了及时的更新，最新采用的是12月8日的数据，其中大部分数据来自于国发院互联网金融中心的合作伙伴网贷之家。平台数据和交易量数据包含了前256家目前仍在正常经营的平台，并且在2016年2月之前就有交易记录的这些平台，这就使我们所纳入的平台在8月份的管理办法出台前半年就已经有交易活动数据，从而能够基本反映办法出台前后整个网络借贷业务的市场变化发展状况，以保证样本平台数据的科学性和有效性。总体来讲，我们得出了以下判断：

 

第一，《暂行办法》没有对行业形成过度冲击，对网络借贷业务的影响基本是正面的。

《暂行办法》出台之前，市场上有很多质疑的声音，主要是担心《暂行办法》出台后会对行业发展不利，但我们的研究结果却与这些质疑相反。

    其一，网络借贷的交易量没有严重缩水，而且综合利率在稳步下降。办法出台后，交易量确实略有下降，但国庆以后又开始上升。同时，平台综合利率则在逐步下降，现在已经趋于稳定。最近四周的平均利率和办法出台前四周的平均利率相比，大概下降了13个BP。我们认为这都是市场成熟和风险减少的表现。

其二，业务发展未受冲击。办法出台以后，投资人和借款人的总数继续保持上升趋势。另一方面，投资人和借款人的比例在逐步下降。我认为投资人和借款人比例的这种变化说明了单个借款人违约所带来的风险在下降，这也是P2P平台业务转向健康发展的一个标志。

 

第二，网络借贷的普惠性质进一步显现。

在《暂行办法》明确小额分散细则后，人均借款额和人均出借额都有所下降。我们认为这说明出借人和借款人都更加理性，盲目的不合理的，或者说高风险的交易在减少。当然市场上现在还存在不少超限额借贷的行为。

 

第三，问题平台总量下降，退出更有序了。

办法出台前三个月大概有400多家问题平台，办法出台以后一共是200多家，这说明《暂行办法》出台后问题平台总量明显下降。另一方面，在问题平台中非正常停业包括跑路的问题平台比例下降，主动按程序停业的问题平台占比上升，这标志着一种比较健康的市场淘汰机制正在逐步建立。

 

三、《暂行办法》的仍有几点未了任务

 

第一，需进一步落实平台资金存管机制。《暂行办法》中第35条明确规定借款人、出借人和网络信息中介机构应该与银行签订资金存管协议，以明确各自的义务和责任。银行则应该负责核算、监督等事务。但是至现在为止正式签订了存管协议的平台不到10%，未存管平台的业务量尽管有所减少，但是其交易量还是远远大于有存管平台的交易量。数据显示，在统计期内未存管平台交易量是330多亿，有存管平台的交易量只有90多亿。另外，也有不少人反映存管机制尚未落实也可能与银行不乐于受理存管业务有关。因为在和平台签订了存管协议之后，平台发生了问题，刚性兑付的问题不能很好解决，投资人甚至是一些地方政府可能会让存管资金的银行承担责任。银行起码是在声誉上受到一些影响。这些问题也值得我们注意。

 

第二，人均借款金额依然存在超标现象。我们总体的判断是办法出台以后，超标现象有所下降，但是超标成交的数量、金额仍然不少。在办法刚出台的8月，根据网贷之家的测算，人均待还余额超过20万的平台占比高达72%，人均待还大于100万的占46%。目前这方面的数据获取较难，有效数据非常缺乏。我们用每天发生的交易量与参与人数比，结果还是可以发现人均借款超过20万的平台还有不少。

 

第三，信息披露工作尚需完善。《暂行办法》一共47条，有9条谈到了信息管理问题，包括信息采集、管理和公开等方面，足见监管层对信息管理和信息披露的重视，但目前情况仍然不尽理想。互联网金融协会制定了一个互联网借贷业务的信息披露标准，规定了65项强制性的披露指标和31项鼓励性的披露指标。然而直到我们采集信息时的11月9号为止，中国互联网金融协会的近50家会员依然没有一家达到了65+31的披露标准，这就说明还有很多工作要做。

 

第四，需进一步避免规则中的模糊措词，减少执行中的歧异。比如《暂行办法》规定平台在地方金融办完善备案登记之后，需向电信管理部门申请电信业务许可，获得许可后才可以开办网络借贷业务，那么这个电信业务许可具体是什么？最初业界理解为ICP许可证，后来又说是EDI许可证，在这个过程中就引起了业界的波动和意见。而且有些事先拿到ICP许可证的平台甚至以此作为营销宣传手段，这些类似的问题需要我们注意和解决。

（编辑：邹达）